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1914年夏天第一次世界大战爆发以后，由于欧洲列强陷于大战，无暇顾及东方，这为日本在中国进行扩张提供了绝好的机会。8月23日，日本对德宣战，派兵在山东龙口登陆。3个月后，日本控制了青岛原德国租借地以及胶济铁路全线。1915年1月7日，中国政府照会日本方面，要求撤走日军，但遭到拒绝。
日本一方面出兵中国山东，另一方面加紧制定全面的对华要求。外务大臣加藤指示外务部把包括军部在内的各方面的要求综合到一起，最后归纳为5号21条。
1915年1月18日下午，日本驻华公使日置益前往怀仁堂把日本对中国的21条要求递交给袁世凯，并且逐一加以说明。他还说：“今次如能承允所提条件，则可证明日华亲善，日本政府对袁总统亦可遇事相助。”最后他要求对此事严守秘密。袁世凯表示在详细考虑之后由外交部给予答复。
日本提出的5号21条要求基本内容如下：
第一号关于山东问题四条：日本拟向德国协定取得德国在山东享有的一切权力利益；日本建造由烟台或龙口连接胶济路的铁路；中国从速自动开放山东省内各主要城市作为商埠等。
第二号关于日本在南满及东部内蒙古“享有优越地位”的七条：将旅顺、大连租借期限及南满、安奉两铁路期限均展至99年；日本臣民可在南满及东部内蒙古地区任便居住往来，并经营商工业各项生意；可获得该地区的开矿权等。
第三号关于汉冶萍公司二条：俟将来机会相当，将该公司作为两国合办事业；所有属于该公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意一概不准该公司以外之人开采。
第四号一条：中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。
第五号共七条：在中国中央政府，须聘用有力之日本人充当政治、财政、军事等项顾问；所有在中国内地设立的日本医院、寺院、学校等，概允其土地所有权；须将必要地方的警察作为中日合办等。
当天晚上，袁世凯召集外交部总长等人商议对策。经过几天的会议商讨，决定在不碍及主权的情况下可以满足日本的一些要求。中日谈判开始以后，日本方面态度极为强硬，“必欲达到目的而后可”。为了争取外界及舆论支持，袁世凯政府向英美外交官和报界透露了日本的部分要求。
消息传出后，中国的人民大众非常愤慨。纷纷集会、演讲、建立反日爱国团体、抵制日货，并通电全国，全国各地掀起了各种各样的爱国活动，谴责日本试图灭亡中国的侵略行径，坚决要求政府拒绝日本的无理要求。中国人民强烈的愤慨和反抗，使21条不能完全付诸实行，实际上宣告无效。
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